Струс «мозку», або Перші кроки на шляху реформи державного управління

Малокомпетентний нечема, байдужий бюрократ, корумпований, бездіяльний, невідомо чим займається цілий день. Саме такий образ держслужбовця превалює в суспільній думці

Про це свідчать останні соціологічні дослідження служби TNS-Україна. За чотири роки цей тип чиновника має зникнути, а державна служба і державне управління в цілому докорінно змінитися. Принаймні такі орієнтири закладено в базовому документі – Стратегії реформування державного управління. Щоб цей документ не перетворився на «книгу мрій», потрібні не так ресурси, як воля до змін. Без змін у системі управління в міністерствах та в цілому в державному апараті годі сподіватися на успішність будь-якої секторальної реформи, і країна залишиться в тому самому глибоко нехорошому місці, де є нині.

Кадри, які вирішують усе

«Задача складна, бо комплексна. Щоб підвищити ефективність державного управління, слід змінити в державних органах одночасно і структури та функції (натомість запровадити необхідні нові функції, насамперед стратегічне планування), і процеси (спростити регламенти та процедури, запровадити електронний документообіг), і кадри. Наголошу, все це треба змінювати одночасно», - говорить менеджер реформи держуправління Проектного офісу Національної Ради реформ Іван Хілобок.

Загалом реформа в державному управлінні складається із трьох основних напрямків: 
- реформа державної служби; 
-  реформа системи виконавчої влади (КМУ і ЦОВВ); 
-  реформа системи та порядку надання адміністративних послуг.

Наразі реальні кроки зроблено тільки в першому. Утім засадничий документ, на який спирається цей напрям реформи, - закон, проголосований Верховною Радою 1 грудня 2015 року, - деякі критики називають не Законом про держслужбу, а законом про держслужбовців. «Він регулює питання кадрів та проходження служби, але ніяким чином не регулює процедур в державних органах та інституціях. Щоб реформа запрацювала комплексно, потрібні зміни і до інших законів, ключовими із яких є закони про КМУ та ЦОВВ», - зазначає Хілобок.

Міністерства досі не стали центрами формування державних політик і в сутності своїй залишаються радянськими керівними монстрами, де в шухлядах окремих кабінетів залежалася пилюка з 1990-х, а завсідники цих кабінетів змінили зачіски, але не погляди та підходи до роботи. За радянських часів це був привілейований клас, дещо пізніше – обласканий пільгами. І сьогодні тут панує своєрідна культура, за канонами якої начальник завжди правий, ініціатива карається, вітається процес, а не результат. Середньостатистичний держслужбовець не бачить поставленої перед ним довгострокової мети, цілей та задач, а мотивацію до роботи йому замінює звичка ходити на роботу.

До речі, 66% українців вважають, що насправді мотивацією для держслужбовця є додаткові пільги, 60% - можливість незаконного збагачення на посаді. (Дослідження Моніторинг сприйняття реформ було проведено соціологічною службою TNS  Ukraine з грудня-2015 по травень-2016  на замовлення Національної ради реформ).

Каста державних чиновників має і свою «страшну таємницю» - ніхто в країні достеменно не знає, скільки їх. Навіть у Стратегії реформи державного управління (РДУ) вказана приблизна цифра – близько 250 тисяч на початку 2016 року. Це вже після хвилі скорочень, адже станом на 1 січня 2015 року в країні налічувалося 295 тисяч держслужбовців. Наприклад, відомо, що після злиття Мінекономіки та Мінпромполітики Україна отримала найчисельніше в Європі міністерство – зі штатом у понад 1.300 осіб (порівняймо з середнім показником у країнах ЄС – 250-300 співробітників).

«Враховуючи те, що інформація про ефективність системи державного управління в Україні є обмеженою, визначення шляхів оптимізації чисельності працівників органів державного управління є неможливим», - визнано навіть у Стратегії РДУ.

Що ж робити? «Нам треба провести прозорий моніторинг чисельності працівників центральних органів влади та фонду оплати їхньої праці. Методику такого моніторингу розробляють кілька відомств – Мінфін, Мінсоцполітики, Нацдержслужба. Очікуємо, що це буде зроблено до кінця року, - каже віце-прем’єр-міністр Іванна Климпуш-Цинцадзе, на яку покладено функції координатора з виконання Стратегії РДУ. – Нам допомагає спеціальна дорадча група ЄС, і ми хочемо також залучити додаткову експертизу та ресурси, зокрема, від Світового Банку».

Заробітна плата чи «получка»?

Моніторинг, про який говорить Климпуш-Цинцадзе, дасть розуміння не лише кількості держслужбовців, а й витрат на їх службу (чи в більшості випадків, на їх утримання). Яка зарплатня була у чиновників, у кожного конкретно і в масштабах держави, які доплати? Все це було закритою інформацією. З’ясувалося, що зарплатня службовців, котрі обіймали аналогічні посади у різних міністерствах, відрізнялася іноді у 3-4 рази.

«Важливо, щоб усі зарплати державних чиновників були публічними, як у деяких країнах Європи, де на одному сайті можна знайти зарплатню кожного держслужбовця. Це не вирішить одразу проблему розмірів зарплат, але це дасть змогу виявити ключові розбіжності та відправні точки для пошуку рішень», - говорить Хілобок.

На його думку, зарплатня є найбільш невирішеним в системі держслужби питанням як у технічному плані, так і на політичному та суспільному рівні.

Так, Закон про держслужбу вніс суттєві корективи: якщо пануюча дотепер модель передбачала співвідношення окладу до премій (а їх було 15 видів!) як 30%:70%, то тепер, навпаки, оклад держслужбовця повинен становити 70%, премія – 30%. Отже, звужено поле для маніпуляцій, коли «своїм» людям платили вищі преміальні, чим стимулювали лояльність, а «чужим» чи «невгодним» лишали мізер. Підвищення зарплатні держава обіцяє з 2019 року поетапно: спершу на 25%, потім – на 50% з тим, щоб вийти на мінімальний оклад держслужбовця у дві мінімальні зарплати.

Але експерти звертають увагу на те, що зміни не торкнулися самих підходів до формування заробітної плати, вона ніяк не узалежнена від якості праці держслужбовця. Закон про держслужбу не став інструментом для вирішення цього питання. Закон, скажімо, гарантує надбавку за вислугу років, а не за результативність роботи, це стимулює до «сидіння на місці» й не заохочує молодих ефективних спеціалістів йти на державну службу. Образно кажучи, законодавець не розбив цементу радянської дійсності, коли оплаті праці по смислу більше відповідало слівце «получка», а не «зарплата», тобто від російського «получил», отримав у касі, а не заробив.

«Треба розробити цілком нову систему посадових окладів, яка залежить від класифікації (читай – складності) робіт, від рівня відповідальності та фаховості, а не від посади, - вважає Хілобок. -  Україна зараз на такому етапі розвитку, що їй також потрібні більш гнучкі, сучасні підходи до держслужби, наприклад, контрактна форма, коли на посади підбираються люди відповідно до певних кваліфікацій на певний час, для виконання конкретних завдань».

Щоб ти жив на одну зарплату!

Окреме, болісне в суспільному розрізі, питання – рівень зарплатні держслужбовця.

Сьогодні зарплата міністра – близько 40 тис. грн (при посадовому окладі в 16 тис. грн). Його заступник отримує приблизно 30 тис. грн (оклад – 14 тис. грн), керівник департаменту – вище 15 тисяч (8,6 тис. грн), начальник відділу – 8-10 (6 тис. грн), головний спеціаліст – 5-7 тисяч (при окладі у 4 тис. грн).

Днями уряд поставив крапку і в довгій дискусії стейкхолдерів та експертів щодо рівня зарплатні держсекретаря – нової посади, однієї з ключових в реформі державної служби. Посадовий оклад – 12.061 гривня; з надбавками, доплатами та преміями держсекретар отримуватиме понад 30 тис. грн. Експертне середовище невдоволене. «Щоб на посади держсекретарів прийшли кваліфіковані і небайдужі, треба було встановити адекватну зарплату. За експертними оцінками, - щонайменше 60-70 тисяч гривень. Нехай це не той рівень, який фахівець такого класу міг би отримувати у бізнесі, але принаймні ця зарплатня дозволяє гідно прожити в Києві», - обурюється знаний експерт, голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко.

 «Сьогодні фінансова спроможність держави не дозволяє забезпечити всіх держслужбовців високою заробітною платою, оскільки є нагальна потреба забезпечити видатки на оборону і безпеку, - аргументує голова Національного агентства з питань держслужби Костянтин Ващенко. - Уряд визначився, що орієнтиром має бути заробітна плата міністра, тобто якщо заробітна плата міністра - на рівні 40 тис. грн, то державного секретаря має бути дещо нижчою».

Для порівняння: офіс-менеджер, чи по-старовинному кажучи, секретарка середньої бізнес-структури в столиці отримує 10 тисяч і вище, а офіціант модного ресторану – до 20 тисяч гривень.

Не можна не згадати, що в Україні таки з’явилися окремі категорії держслужбовців, яким встановлено цілком пристойні зарплати, - йдеться про  новостворені органи, зокрема НАБУ, НАЗК, поліцію. Завдяки регулюванню зарплат через окремі закони, співробітники цих органів можуть отримувати близько 50 тис. грн на місяць, а керівники – близько 100 тисяч. Такі зарплатні «ножиці» відсилають нас до роздумів: невже освіта, медицина, оборона держави і т.д. менш пріоритетні, ніж боротьба з корупцією, якщо керівники цих відомств мають оклад у п’ять з лишком разів менший, ніж очільники НАБУ та НАЗК?

Безумовно, зарплатня державних службовців має бути не тільки прозорою, але й справедливою та уніфікованою. І відповідною ринковій. Якщо ми, українці, хочемо отримувати державні послуги такої якості, як у бізнесі (тобто приємно, зручно, швидко і в повному обсязі) та мати державне управління найвищого ґатунку, то і платити державним службовцям маємо відповідно.

Таке бачення, на жаль, ще не дійшло до свідомості більшості українців. Ставлення до теми зарплат держслужбовців у загалу досить жорстке: чиновникам достатньо і малої платні, адже вони або накрадуть, або візьмуть хабарями. Натомість переконувати співвітчизників, що без якісних фахівців, які модернізують держуправління, неможливо підняти спроможність держави, політичний клас пішов у фарватері громадської думки.

«Держава має стати конкурентним роботодавцем і вийти на ринок праці, щоб мати можливість приваблювати таланти. Без конкурентоспроможної зарплати для тих держслужбовців, які виконують ключову функцію формування політики, швидкість реформ буде повільною», - впевнений Хілобок.

Водночас усім зрозуміло, що одним тільки рівнем зарплатні не можна досягти якісно іншого рівня держуправління. Необхідні зміни у визначенні відповідальності держслужбовців, а також  в культурі роботи, підходах до постановки задач та оцінки їх виконання, внутрішніх процедурах погодження, та взагалі функціях, які виконують державні органи та відповідно службовці, які в них працюють. Отоді крилатий кіновислів «Щоб ти жив на одну зарплату!» здаватиметься здоровим побажанням, а не прокльоном.

Нові люди

Системі вочевидь потрібні нові люди, із цілковито іншим баченням. Але як їх знайти?

Згідно зі стратегією РДУ, необхідно створити «в кожному міністерстві команди фахівців з питань реформ», тобто залучити висококваліфікованих і компетентних фахівців, які здатні забезпечити реалізацію пріоритетних реформ та спроможні підтримувати якісний процес формування та аналізу політики у пріоритетних галузях. Для цього повинні бути визначені спеціальні умови оплати праці, які дадуть змогу залучити фахівців з необхідними навичками та здібностями. Діяльність реформаторських груп готовий фінансово підтримати Європейський Союз. На цю опцію і загалом на підтримку реформи держслужби України ЄС обіцяє виділити близько 100 млн. євро впродовж найближчих 3-5 років.

Задачу з формування «команд фахівців реформ» Стратегія РДУ покладає на Координаційну раду, яку очолює віце-прем’єр-міністр Климпуш-Цинцадзе. Та за півроку після створення Координаційна рада збиралася тільки двічі. «Велика кількість ключових залучених гравців і тих, хто ухвалює рішення у сфері реформи держуправління. Тому багато часу та зусиль витрачається на пошук спільних рішень та консенсусів, що затягує процес», - знаходить пояснення Климпуш-Цинцадзе.

Відтак європейські партнери вирішили пришвидшити процес, тож 17 жовтня, за присутності голови українського уряду Володимира Гройсмана посол Єврокомісії в Україні Хьюг Мінгареллі презентував оновлений підхід підтримки Стратегії РДУ та ключових галузевих реформ. Зокрема, європейці заявили про створення пілотних «команд» для чотирьох міністерств – Мінфіну, Мінекономіки, Мінагрополітики та Мінінфраструктури. Донор - ЄБРР. Команда підтримки реформ – проектний офіс при міністерстві, який формується з професіоналів з-поза меж державної служби на контрактній основі. Їхня місія полягатиме не лише в розробці алгоритму конкретної галузевої реформи, але, що важливо, і в перебудові управлінської моделі в самому міністерстві. «Команди реформ» прийдуть не навічно, в ідеалі, - на кілька років, доки міністерство стане на нові рейки.

Утім проектні офіси слід розглядати як допоміжні елементи. Розвиток та успіх реформи держслужби – в проектному підході, а також в координації та співпраці між відомствами, чого наразі ми майже не спостерігаємо, насамперед на тих напрямках, які знаходяться на перетині відповідальності відомств і потребують синергії.  

Багато залежить від особистості міністра, від його бачення та управлінського таланту, в один голос твердять експерти. Мовляв, міністр інфраструктури Володимир Омелян не чекає «милостей від природи» чи сигналу з координуючих органів: він першим, ще на початку жовтня, запустив роботу технічного офісу з підтримки реформ, першим почав докорінно перебудовувати принципи роботи міністерства. «На сьогодні це єдине міністерство, де працює професійна служба управління персоналом», - стверджує фахівець у HR-галузі, колишній голова Національного агентства з питань держслужби Денис Бродський.

«Треба почати реформу держслужби з пошуку кадрів. Тобто реформувати систему підготовки кадрів, запровадити інакші принципи їх добору, спонукати міністерства нарешті впровадити повноцінні служби з управління персоналом. Зараз там сидять старі «кадровики» і перекладають теки з переліком співробітників», - емоційно говорить Бродський. 

Нові процедури. Конкурс без доброчесності

Процедури з пошуку нових кадрів наразі не розроблено. Єдина новація, яка почала діяти, – конкурси на посади держслужбовців усіх категорій. Зокрема, і посадовців групи «А», себто вищих посадовців, яких у нас приблизно півтори тисячі. Іспити спеціально створеній для цього Комісії з питань вищого корпусу мають скласти всі держсекретарі, керівники державних агентств і служб, їхні заступники, голови обласних та районних держадміністрацій.

Утім, за неповних три місяці роботи Комісії виявилося, що на деякі посади (скажімо, голів окремих РДА) зовсім немає кандидатів, а на деякі – немає достатньо фахових кандидатів. Біда не тільки в дефіциті претендентів, а в дефіциті доброчесних претендентів. Особливо на посади, які потенційно є привабливими для корупціонерів.  Наприклад, ЗМІ знайшли інформацію, яка свідчить, що 8 із 9 претендентів на посаду голови Держлікслужби були помічені в оборудках на ринку ліків, корупційних зв’язках, конфлікті інтересів. Як тут бути?

«Оцінка доброчесності, політичної нейтральності не входить у повноваження комісії, – зітхає експерт Коліушко, який також є членом Комісії з вищого корпусу. -  Навіть якщо знаємо з якихось джерел, що ця людина була помічена в корупційних діях, ми все одно можемо оцінювати лише рівень її компетентності». Доцільно, вважає експерт, запровадити ще один вид випробування  – тест на доброчесність і внести відповідні правки в закон. «Є детальні психологічні тести, опрацьовані українськими науковцями, - провадить він, – завдяки яким можна встановити, чи схильна людина до нечесних дій, до корупції, чи здатна їм протистояти. Щось на кшталт поліграфа».     

«Навіщо зайві складнощі? – заочно опонує Коліушку Бродський. – Держслужба повинна внести у порядок відбору обов’язкову норму про те, що комісія має розглядати матеріали у відкритих джерелах інформації, якщо вони надруковані до початку конкурсу».

Оцінка доброчесності, репутаційних, корупційних ризиків претендента зовсім не закладена в іспитовий механізм. Бродський гостро критикує Нацагентство з держслужби: каже, попри всі намагання створити дієву систему фільтрації та оцінки для вищих посадовців, Агентство затвердило критерії відбору, які не стали ситом для пройдисвітів.

Також громадські активісти неодноразово і, схоже, небезпідставно, підозрювали членів Комісії з вищого корпусу, передовсім делегованих в Комісію владою, у підігріванні тому чи іншому кандидату на високу посаду. Скажімо, скандалами супроводжувалося обрання голів Миколаївської та Київської облдержадміністрацій.

Вочевидь, конкурсний відбір, принаймні за нині створених умов, не став панацеєю, і слід вдосконалити його механізм. Але разом з тим необхідно активно шукати для держслужби справжніх, порядних і небайдужих фахівців, насамперед з громадського та приватного секторів. Утім, тут виринає та сама проблема оплати. Оклад голови РДА, до слова, - близько 5 тис. грн.

Чи стануть держсекретарі «месіями»

Насамперед згадаймо, що в українському політичному словнику вже був термін «держсекретар» - у 2001 році, за часів Леоніда Кучми. Згадаймо і відразу забудьмо. Адже тоді на цю посаду Президент призначав «свою» фігуру з погано прикритим наміром – наглядати за міністрами. Новітні ж держсекретарі, які, згідно з Законом про держслужбу, повинні стати до роботи з 1 січня 2017 р., мають цілковито інші задачі та функції. Держсекретар – це священний символ розмежування між політикою та адмініструванням.

Міністр визначає політику, ініціює реформи, держсекретар – керує апаратом, виробляє шляхи реалізації ініціатив міністра, вирішує питання держслужби. Держсекретар є підлеглим міністра і не може замінювати його, скажімо, на засіданні уряду. Важливо, що законом закладено конкретний термін перебування на цій посаді – 5 років, що дає підґрунтя для сталості управлінських методик у міністерстві, дотриманні виконання раніше прийнятих програм та політик, незалежно від того, які політичні вітри терзають уряд.  «Так, державний секретар підконтрольний і підзвітний міністру, і водночас він захищений законом від звільнення за політичними або іншими мотивами, і, відповідно, може бути звільнений з посади лише у разі невиконання або неналежного виконання своїх функцій. У цьому випадку міністр може ініціювати перед Кабінетом Міністрів відкриття дисциплінарного провадження щодо державного секретаря», - пояснює голова Нацагентства з держслужби Ващенко.

Міністри у нас змінюються в середньому кожні 11 місяців, нові не завжди дотримуються політик попередників. Це є однією з причин хаотичних, точкових рішень у виробленні та провадженні головних державних політик, відсутності довготривалого та середньострокового планування тощо. Отож прийдешні держсекретарі розглядаються як запорука сталості роботи міністерств, своєрідні управлінські «месії».

Проте й інститут держсекретарів ще не має достатнього законодавчого забезпечення. «Від липня у Верховній Раді лежить законопроект № 4526-Д, який чітко розмежує повноваження між міністрами та держсекретарями. Якщо його не впровадять до 1 січня, то в міністерствах виникне певний управлінський безлад», - припускає Коліушко.

На все це лишилося зовсім мало часу. Та навіть перші конкурси на посаду держсекретарів було оголошено тільки минулого тижня. Наразі йдеться про вісім міністерств – Мінагрополітики, МВС, Мінекології та природних ресурсів, Мінекономрозвитку, Мінінфраструктури, Міністерства енергетики та вугільної промисловості, а також Міністерства інформаційної політики і Міністерства культури. На черзі – решта 10 міністерств, а також держсекретар, який працюватиме з міністром КМ.

Реформатори в уряді та громадські експерти сподіваються, що конкурси пройдуть вчасно і на посади держсекретарів прийдуть висококласні менеджери. Адже саме з початком роботи держсекретарів пов’язані сподівання на те, що реформа держуправління отримає якісний розвиток.

Матеріал підготовлено за ініціативою та за підтримки Національної ради реформ