Ставить на кадры

«Кадры решают все — от этого и нужно отталкиваться» — заместитель Главы Администрации Президента Украины Алексей Филатов о факторах успешности судебной реформы

Информационный повод для нашей очередной беседы с заместителем Главы Администрации Президента Украины, координатором Совета по вопросам судебной реформыАлексеем Филатовым был выбран не случайно. Мы встретились за две недели до наступления момента истины нынешнего процесса судебного реформирования — вступления в силу конституционных и ключевых имплементационных новаций в части правосудия, чтобы из первых уст услышать ответы на самые злободневные вопросы, связанные с практической реализацией законодательных новаций, а также узнать о дальнейших планах судебных реформаторов.

 — Алексей Валерьевич, с момента нашей с вами предыдущей беседы реалии судебного реформирования кардинально изменились: если ранее мы говорили о конкретных наработках и перспективах усовершенствования конституционного регулирования сферы правосудия, то сейчас — о факте, практически свершенном: с 30 сентября с.г. вступает в силу Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)». С учетом неудачного опыта проведения предыдущих конституционных кампаний в этой части расскажите, в чем секрет успеха нынешней?

— Наверное, нет никакого секрета. Можно говорить о ситуативной политической консолидации. Здравый смысл у большинства субъектов конституционного процесса возобладал, правда, для этого были приложены серьезные усилия. Плюс действительно качественный проект — результат работы большого экспертного коллектива.

— В ходе подготовки конституционных изменений эксперты руководствовались принципом «ломать не стоит» и от идеи проведения масштабных пертурбаций в структуре судебной системы отказались. Правда, отсутствие кардинальных новаций в Основном Законе было с лихвой компенсировано имплементационными. Новый Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» — это дань политическому компромиссу (обязательное условие для политической поддержки конституционных изменений) или все же производственная необходимость?

— Есть элементы и того, и другого. Хотя в большей степени новый Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» — это логическое продолжение конституционных изменений. Но я бы слукавил, если бы не сказал, что отдельные предложения в него были включены с целью более оперативного и гладкого голосования за конституционные изменения и закон в парламенте.

— А какова законодательная философия изменений, связанных с ликвидацией всех высших, включая наивысшую, судебных инстанций и созданием нового Верховного Суда (ВС), помимо очевидного намерения — провести кадровую перезагрузку судейского корпуса?

— Кадровая перезагрузка — не главный элемент данных изменений. Простая замена одних кадров другими — это не реформа.

То, что Украина рано или поздно должна была перейти к трехзвенной судебной системе, очевидно. Это логика исторического процесса. Хотя, наверное, при других обстоятельствах это решение было бы принято позже. Еще год назад ожидалось, что к созданию единой кассационной инстанции можно будет подойти к концу 2017 — началу 2018 года. Но процесс ускорился, и дедлайн был перенесен на март 2017 года.

Идея создания единой кассационной инстанции проста: модель четырехзвенной судебной системы как с точки зрения отечественной практики, так и с точки зрения европейских стандартов себя не оправдывает. При этом автоматически внедрить модель судебной системы, при которой в нашем государстве будет действовать небольшой по численности судей Верховный Суд, невозможно, прежде всего исходя из количества дел, поступающих сейчас на рассмотрение кассационных инстанций. Это всегда было главным сдерживающим фактором для создания единой кассационной инстанции.

Предложенная сегодня в законе модель позволит, с одной стороны, справиться с рассмотрением достаточно большого количества дел, а с другой — избежать излишнего количества стадий в рассмотрении каждого конкретного дела. Но для эффективной работы этой модели необходимо еще создать новое процессуальное законодательство.

— Но если, как вы говорите, кадровая перезагрузка — это не главный мотивационный фактор для ликвидации всего высшего звена судебной системы, то создать новый Верховный Суд можно было бы и путем реорганизации, то есть объединения ныне действующих четырех инстанций.

— В настоящее время в Верховном и высших специализированных судах работают более 300 судей. Прежде чем приняли решение, что ВС будет состоять из не более чем 200 судей, была непростая дискуссия с представителями отдельных парламентских фракций, считающих, что и нынешнего количества судей (48 чел. — прим.ред.) для ВС достаточно. В конце концов их удалось убедить, что 200 человек для нового Верховного Суда — это необходимый минимум, по крайней мере до того времени, пока качество правосудия в апелляции не сократит существенно количество кассационных жалоб.

В новом Верховном Суде — новая внутренняя структура. Чтобы определить, кто из этих 300 с лишним судей займет 200 вакансий и в каких подразделениях, нужен конкурс. Поэтому автоматический перевод не подходит. Те, кто конкурс не пройдет, будут иметь возможность перевестись в другие суды или выбрать иной путь для своей профессиональной карьеры.

— Создание нового Верховного Суда, бесспорно, один из самых масштабных кадровых проектов, который должен быть реализован уже в феврале-марте следующего года. Хотя уже сейчас в связи с формированием новой инстанции возникает много вопросов. В частности, сможет ли новый Суд начать полноценную работу силами 65 человек, как это предусмотрено переходными и заключительными положениями новой редакции профильного судейского закона: скажем, сумеет ли он в таком составе сформировать все структурные единицы — Большую палату и четыре кассационных суда и заполнить административные вакансии?

— Кадровый минимум в 65 человек является именно минимумом, установленным законом. И этого может быть недостаточно для эффективной работы Верховного Суда: нужно сформировать четыре кассационных суда и Большую палату. ВККС решит, нужно ли проводить конкурс сразу на 200 вакансий или разделить его на этапы. Но в любом случае до конца марта необходимо заполнить столько вакансий, сколько требуется для эффективной работы всех подразделений Верховного Суда.

 — Кстати, о количестве, правильно ли мы понимаем, что законом фактически установлена предельная численность судей ВС — 200 человек, но количество судей может быть и меньшим? И еще, как этот вопрос процедурно будет оформлен — после указа Президента Украины о создании ВС соответствующим приказом Государственной судебной администрации (ГСА) Украины по согласованию с Высшим советом правосудия будет установлена численность «верховных» судей?

— Количество судей ВС будет определять ГСА Украины после согласования с ВСП. Роль Президента Украины в этом вопросе чисто техническая, никаких дискреционных полномочий в этой части у него не будет. Что касается количества судей ВС, то теоретически да — численность судей ВС может быть меньше 200, но практически — это почти кадровый минимум, необходимый для эффективной работы. При этом нужно понимать, что в первое время рабочая нагрузка даже у такого многочисленного состава Верховного Суда будет очень высокой. И те судьи, которые придут работать в Верховный Суд, должны быть к этому готовы.

— А справится ВС с таким объемом работы?

— При правильной организации работы должен справиться, хотя скорость рассмотрения дел на первом этапе может снизиться — это естественно для переходного периода.

Вообще, одной из важных задач как раз является уменьшение нагрузки на судей — за счет освобождения суда от выполнения не свойственных ему функций, в том числе и решения тех споров, которые могли бы не попадать в суд. Это не означает, что граждан нужно ограничить в праве доступа к правосудию, нет. Сегодня существует много механизмов, опробованных в других государствах, которые способны существенно снизить нагрузку на суды, в том числе и на Верховный Суд.

Например, налоговый спор может предварительно рассматриваться специальным органом, в состав которого будут входить представители как налоговой службы, так и налогоплательщиков. Если работа такого органа, скажем, комиссии, будет эффективной, большое количество налоговых споров до суда доходить не будут. Сейчас у нас в органах налоговой службы тоже существует процедура административного обжалования того или иного решения, принятого этими же органами. Но все знают, как в 99 % случаев работает этот механизм на практике: подал жалобу — получил отказ. В результате рано или поздно все эти дела попадают в суды.

— Административные суды особенно перегружены …

— Если говорить об административных судах, то они рассматривают еще и массу исков, подаваемых государственными органами против граждан и юридических лиц, что в принципе подрывает логику административной юстиции, задачей которой является защита прав и интересов физических и юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти. Такие дела также не должны рассматриваться в суде — суд не должен превращаться ни в канцелярию, которая проштамповывает решения государственных органов по их искам, ни в отдел технического контроля, через который выпускаются акты государственных органов.

Поэтому одна из задач реформы — усовершенствование процессуального законодательства, внедрение эффективного досудебного разрешения споров, которые помогут снизить нагрузку на судей, начиная с первой инстанции и заканчивая кассационным судом.

— Не секрет, что сразу после принятия имплементационного закона предметной ясности в вопросе функционирования новых высших специализированных судов, в частности Высшего антикоррупционного суда, не было. Появилась ли нормотворческая конкретика по этому вопросу сейчас?

— Есть определенное видение работы этого суда, но пока о целостной модели говорить рано.

Сейчас у нас есть несколько законопроектов in the pipeline, в первую очередь — «О Высшем совете правосудия» и «О Конституционном Суде Украины». Без их принятия имплементация конституционных изменений может зависнуть в воздухе.

Следующим шагом будет внесение изменений в процессуальные кодексы: прежде всего нужно определить процессуальную модель работы Верховного Суда, решив сразу несколько вопросов: упразднение четырехзвенной процедуры, сбалансирование нагрузки на Верховный Суд на первом этапе, при этом без ограничения права граждан и юридических лиц на обжалование судебного решения.

Далее — усовершенствование законодательства об адвокатуре и адвокатской деятельности, что также связано с изменениями в Конституцию касательно поэтапного предоставления адвокатам исключительного права на представительство в судах с января следующего года. После реализации этих задач можно будет вплотную приступить к разработке законодательства для новых высших специализированных судов, в том числе и для Высшего антикоррупционного суда. И если к подготовке законопроектов активно подключится профессиональное юридическое сообщество, эти этапы будут пройдены достаточно быстро.

— Приятным бонусом за многие реформенные неудобства для судей будет существенное увеличение уровня их материального обеспечения, особенно представителей ВС, чей базовый должностной оклад уже с 1 января 2017 года составит 75 «минималок». Послужит ли этот финансовый фактор, на ваш взгляд, стимулом для вливания в судейские ряды ученых и адвокатов?

— Финансовая мотивация, безусловно, важна, но она не может быть единственным стимулом. Высококвалифицированный адвокат (особенно если мы говорим о Киеве) с серьезной собственной практикой вряд ли захочет кардинально изменить (причем фактически навсегда, поскольку судьей он будет назначаться бессрочно) свой образ жизни ради этого вознаграждения. Он своей практикой больше заработает. Для него действенны другие факторы: новый уровень профессионального развития, социальный статус, признание и т.д. Но и в финансовом плане для него должен быть «гигиенический минимум».

Для судьи высокий уровень вознаграждения играет несколько ролей: во-первых, он должен быть одним из стимулов для поддержания и повышения профессионального уровня, развития судейской карьеры; во-вторых, это стимул для неиспользования должности судьи в какой-либо сомнительной деятельности; в-третьих, это адекватная оценка государством социальной функции судьи. Если мы хотим получить качественное правосудие, давайте помнить, что хорошее никогда не стоит дешево. Не надо жить иллюзиями.

— Предусматривая оговорку, что судейское вознаграждение в новых размерах получат только «оцененные» судьи, вы делали ставку на повышение мотивации судей к прохождению квалификационного оценивания или же на недопущение излишней финансовой нагрузки на госбюджет?

— Оба фактора имеют значение, но не только. Общество должно быть уверено в том, что большую сумму судейского вознаграждения получают те, кто имеет или подтвердил кредит общественного доверия.

Еще очень важно, чтобы государство было последовательным в этом вопросе — однажды установленные законом должностные оклады судей не должны уменьшаться, иначе доверия не будет уже у судей, не будет уверенности в завтрашнем дне. Цели повышения вознаграждения не будут достигаться.

— Кстати, об общественном доверии. Недавние заявления отдельных политиков, дескать, кто-то пытается влиять на процесс кадрового обновления судебной системы, чуть ли не продавая места в новом ВС, явно не способствуют его повышению. До вас такие слухи доходили?  

— Доходили. Мошенников много — одного такого недавно задержали возле АП. Пытался торговать назначениями судей бессрочно, а заодно и должностями в госкомпаниях, АП и т.д. Мне жаль тех людей, которые захотят стать судьей Верховного Суда за деньги. Конкурс будет честный. Никаких политических квот. Кто будет давать деньги, как минимум не останется даже на своей должности, а при правильном подходе органов правопорядка сядет в тюрьму.

— Первую реакцию судейского корпуса на предложенные законодательные изменения мы уже могли наблюдать. Как и прогнозировалось, многие судьи решили уволиться или уйти в отставку. Как будет решаться проблема кадрового голода, которая вполне реально может возникнуть, особенно если законодательный расчет на то, что в судебную систему придут кадры извне, не сработает, как это уже было в случае с реформированием деятельности органов прокуратуры?

— Мотивация судей уволиться или уйти в отставку разная. Кто-то не готов к повышенному вниманию к своей профессиональной деятельности и имущественному положению и видит в этом для себя риски. Кто-то остро воспринимает общественное давление и сформированное (в одних случаях объективно, а в других — субъективно) негативное отношение к судейскому корпусу. Кто-то подает в отставку сейчас, просчитав, что в этом случае выиграет (хотя на самом деле эти расчеты часто ошибочны) в финансовом плане. А кто-то — под влиянием слухов о том, что реформа делается с целью избавления от неугодных судей, что всех заменят и т.д.

Рекомендую просто внимательно почитать закон. Те, кто считает, что если уйдет сейчас в отставку, получит финансовые бонусы, а потом снова сможет претендовать на должность судьи, финансово вряд ли выиграют. С другой стороны, если они хотят потом возвратиться в судебную систему, думаю, ВККС такую игру оценит.

Профессиональные кадры в суде нужны, и с предложениями «уволить поголовно всех судей» вопрос закрыт. Но тем, кто не готов честно и профессионально исполнять свои обязанности, безусловно, не место в судебной системе, и такие люди должны уходить.

Важно давать судьям полную, объективную информацию, чтобы они могли взвешенно принимать решения о своем профессиональном будущем — здесь важна роль ВККС, ВСП, Совета судей, иначе кадровые риски будут увеличиваться, особенно в апелляционных инстанциях.

— А как же быть с первыми инстанциями, ведь проблема нехватки кадров для них актуальна давно? Кроме того, среди тех, кто уволился за последнее время, много представителей именно местных судов.

— Как известно, в парламенте уже давно находится несколько сотен представлений относительно избрания судей бессрочно. С точки зрения закона, и даже с точки зрения этики, обязанность парламента — проголосовать за избрание этих судей. Возможно, среди этих нескольких сотен кандидатов есть какое-то количество судей, к которым имеются обоснованные претензии. Но из-за них не должны страдать ни порядочные судьи, ни граждане, которые не могут получить доступ к правосудию. В противном случае парламент своими действиями, точнее бездействием, может привести к тому, что работа некоторых местных судов будет парализована.

В этом вопросе есть и другой аспект — назначение судей-«пятилеток», у которых срок полномочий истечет после 30 сентября. Парламент решил (речь идет об одной из поправок, которые были внесены с голоса 2 июня с.г. в ходе голосования за указанный закон — прим. ред.), что каждый из судей, у кого истекает пятилетний срок полномочий, должен принимать участие в конкурсе на свою же должность. При этом, согласно закону, который вступил в силу еще в 2015 году, каждый судья должен пройти объективное и прозрачное квалификационное оценивание. Представим, что судья проходит его успешно, честно и профессионально исполняет свои обязанности, никаких претензий к его деятельности нет. Есть ли смысл в том, чтобы судья после подтверждения своего соответствия занимаемой должности по всем критериям принимал еще участие в конкурсе на свою же должность?..

— Прямо некий оксюморон получается — прозрачная прозрачность…

— А если принять во внимание, что до марта 2017 года ВККС будет занята процедурами формирования Верховного Суда, затем — проводить квалификационное оценивание судей апелляционных инстанций и конкурсы на вакансии, которые там открываются, и в лучшем случае руки у ВККС дойдут, скажем, до Шосткинского горрайонного суда Сумской области через полтора-два года. Вопрос: что делать гражданам Шосткинского района, если из-за нехватки кадров работа местного суда будет остановлена?.. Я уже не говорю о том, что с морально-этической точки зрения такое отношение к судьям, которые работают добросовестно и качественно, как минимум несправедливо. Если же к конкретному судье есть обоснованные претензии — пожалуйста, квалифоценивание… либо дисциплинарное производство и увольнение.

— Вот видите, получается, что разъяснительную работу нужно проводить и среди народных депутатов.

— Будем надеяться, что и в этом вопросе здравый смысл возобладает над популизмом и желанием получить какие-то химерные публичные дивиденды. Хотя есть сомнения.

— Конституционный Суд Украины (КСУ) — единственный, кого не затронет квалификационное оценивание и в ближайшем будущем которого не будет кадровых рокировок, не считая плановых — в связи с окончанием срока полномочий судей. Правда, его деятельность существенно изменится, в большей степени в связи с введением института конституционной жалобы. Этот институт, по прогнозам некоторых экспертов, может парализовать работу КСУ. Какие механизмы необходимо предусмотреть в соответствующем имплементационном законе, чтобы не допустить коллапса в работе КСУ?

— В рамках подготовки проекта о КСУ эксперты особое внимание уделяли созданию инструментов, которые бы позволили оптимизировать рассмотрение конституционных жалоб. К ним, например, можно отнести предложение, чтобы рассмотрение таких дел осуществлялось не в пленарном режиме (не всем составом суда), а в более камерном формате: предварительно — коллегиями судей, а затем — Сенатом, состоящим из шести или девяти судей КСУ. Кроме того, рассматривать конституционные жалобы будут в рамках письменного производства и т.д. При этом нужно понимать, что все европейские государства, которые в свое время вводили этот институт, на начальном этапе сталкивались с проблемой большого количества конституционных жалоб, поскольку граждане рассматривали эту опцию просто как дополнительную стадию обжалования судебного решения.

— В связи с этим возникает концептуальный вопрос: насколько общество готово к таким новациям? Ведь в вопросе введения данного института существует и другой риск: c учетом низкой правовой осведомленности граждан, из-за ненадлежащим образом составленного юридического обоснования конституционной жалобы идея данного института вообще будет нивелирована. Возможно, в этом случае уместно говорить о том, чтобы граждане обращались за обязательной помощью к адвокатам, специализирующимся в сфере конституционного права?

— Это, наверное, самый серьезный вопрос, касающийся судебной реформы: готово ли общество к тем изменениям, которые произойдут уже в ближайшее время? А также вопрос в продолжение: насколько эти изменения будут эффективными, если общество к ним не готово? В моем понимании концептуальные изменения в сфере правосудия и подготовка общества к ним — это процессы параллельные, нравится нам это или нет. То, что общество сейчас не совсем готово к модели системы правосудия, существующей в странах с развитой правовой культурой, — правда. Уровень нашей правовой культуры оставляет желать лучшего, и это одна из причин многих проблем в системе правосудия. Но это не означает, что нам не нужно внедрять механизмы, доказавшие свою эффективность в странах с высокой правовой культурой. Просто параллельно нужно заниматься и повышением ее уровня. А фундаментом правовой культуры является образование (причем речь идет не только о юридическом). Поэтому на самом деле главная реформа — не судебная, а реформа системы образования.

Что касается обязательного участия адвокатов в процедуре подачи конституционной жалобы, то как раз в этой процедуре вряд ли оно обоснованно на данном этапе. Во-первых, конституционное право — это очень специфическая отрасль, в которой, по крайней мере сейчас, мало практикующих адвокатов. Во-вторых, это не состязательный процесс. Хотя в будущем такое решение, наверное, не исключено. Но и сейчас гражданину никто не мешает обратиться за помощью к специалисту.

— Не менее важным шагом в процессе подготовки имплементационного законодательства должно стать принятие нового Закона «О Высшем совете правосудия». Реализация каких функций этого конституционного органа будет принципиально важной на нынешнем переходном этапе судебной реформы: если судить по тому, как выписано новое законодательство, наверное, дисциплинарной и кадровой?

— Кадры решают все — от этого и нужно отталкиваться. Поэтому на первоначальном этапе главными функциями ВСП будут именно кадровая и дисциплинарная: первая — с точки зрения назначения судьи на должность, вторая — в части проведения проверки соответствия судьи занимаемой должности в рамках дисциплинарного производства. У ВСП будут и другие, не менее важные функции. Например, полномочия, которые касаются мер по обеспечению независимости судей. Причем в разных аспектах: как в части реагирования на факты незаконного вмешательства в деятельность судей, так и в части, касающейся обеспечения финансовой независимости судебной системы (ВСП будет принимать непосредственное участие в определении расходов госбюджета на содержание судов и органов системы правосудия).

— Как вы отмечали в начале нашей беседы, очередным этапом судебного реформирования должно стать комплексное усовершенствование процессуальных кодексов. Соответствующая работа, как мы знаем, велась весной нынешнего года, однако с учетом обновления профильного судейского законодательства отдельные наработки, очевидно, уже утратили свою актуальность. Расскажите, пожалуйста, от каких идей пришлось отказаться? Когда планируется завершить работу по этому направлению?

— Ключевое отличие итогового варианта процессуальных изменений от того, который был подготовлен еще весной этого года, — в вопросах функционирования нового Верховного Суда. Здесь еще предстоит серьезная работа по созданию сбалансированной и эффективной модели, позволяющей, с одной стороны, рассматривать достаточно большое количество дел, а с другой — обеспечивать единство судебной практики.

Надеюсь, эти изменения будут приняты еще в этом году.

— И в завершение, Алексей Валерьевич, как показывает законодательная практика, судебная реформа в нашем государстве — явление перманентное. Ваш прогноз: каким будет «срок годности» нынешних реформенных новаций, в частности нового законодательства о судоустройстве и статусе судей, ведь за последние шесть лет это уже его третья редакция?

— Нет ничего вечного, и, наверное, когда-то этот закон может быть изменен. Жизнь покажет, когда это случится. Очевидно, что предлагаемые сейчас новации еще должны подтвердить свою эффективность на практике. Для этого как минимум нужно несколько лет. Но нельзя каждые несколько месяцев вносить существенные изменения в закон, который носит фундаментальный характер.

Во многих странах законодательство о судоустройстве относится к категории конституционных или органических законов, процедура внесения изменений в которые сопоставима с конституционными изменениями. Поэтому к изменению Закона «О судоустройстве и статусе судей» стоит относиться ответственно. Безусловно, если возникнут проблемы в применении или обнаружатся коллизии, надо будет усовершенствовать закон, но без спешки и суеты.

(Беседовала Ольга КИРИЕНКО,

«Юридическая практика»)